¿Es la sostenibilidad financiera un principio?
Por: Diana Milena Vargas Morales – Abogada socia especialista en derecho laboral y seguridad social
Para responder a esta pregunta, debemos definir primero cada uno de los conceptos planteados y posteriormente analizaremos los alcances y tensiones entre la sostenibilidad financiera y la progresividad.
Principio de progresividad
Se constituye como una obligación del Estado de avanzar constantemente en la materialización de los derechos de los ciudadanos a fin de que no sean regresivos, y este deber del Estado va ligado al concepto de la irrenunciabilidad a la seguridad social que trae implícito el artículo 48 constitucional colombiano.
En ese orden de ideas es importante resaltar que este principio está más que ratificado en la constitución nacional (artículos 48, 53 y 93) haciendo parte del bloque de constitucionalidad en concordancia con el Pacto Internacional de Derechos económicos, sociales y culturales (art. 2), así como en el Pacto de San José de Costa Rica (art.26), el protocolo de San Salvador (art.4), los principios de Limburgo (1987), directrices de Maastricht (1997), sentencias de la Honorable Corte Constitucional (SU 225/1997) y la C-038/04 sobre el no retroceso de las normas.
Lo anterior con el propósito de poner en contexto la relevancia del principio de progresividad y el alcance que tiene exponiendo el rango supranacional que ostenta.
Sostenibilidad financiera
Ahora bien, para garantizar la progresividad en la cobertura de los derechos pensionales de los ciudadanos y evitar desfinanciar el presupuesto y recursos destinados a proteger estos derechos nació mediante el Acto Legislativo 01 de 2005, una adición al artículo 48 constitucional con el concepto de sostenibilidad financiera que traía implícito el propósito de asegurar los recursos pensionales.
Posteriormente con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 03 de 2011 se introduce el principio de la sostenibilidad fiscal adicionando el artículo 334 y otros constitucionales a fin de salvaguardar los derechos de las generaciones presentes y futuras, sobre la base del principio de equidad y cobertura de derechos para una colectividad y no para una parte de la población como venía sucediendo con los regímenes especiales antes de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005.
El punto interesante radica en lo indicado en la sentencia de la Corte Constitucional (C-288/12) sobre el marco de la sostenibilidad fiscal al declarar la exequibilidad del artículo en el siguiente sentido, para lo cual tomamos un aparte del artículo 1° del Acto Legislativo 03/11 así:
“…Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario…”
Una vez claro este aparte dentro de los antecedentes desarrollaremos a nuestro modo de ver el alcance y tensiones en la implementación de la sostenibilidad fiscal y el principio de progresividad.
ALCANCES Y TENSIONES
Principio de progresividad
En la implementación del principio de progresividad los alcances que ha tenido van relacionados con la cobertura, eficacia, el principio de favorabilidad (pro-trabajador), la universalidad, la condición más beneficiosa y por supuesto la sostenibilidad fiscal en el marco de los derechos adquiridos, las meras expectativas y las expectativas legítimas, que ya fueron expuestas en la presente relatoría, y los derechos pensionales de las futuras generaciones.
Sin embargo, en el alcance y la aplicación de la progresividad, el Estado a su vez debe velar por maximizar el bienestar de los ciudadanos y minimizar los costos lo que genera un reto casi imposible, toda vez que se deben cubrir los derechos pensionales y otros derechos con un presupuesto restringido que no cubre la totalidad de las necesidades, en este punto es donde se encuentra directamente la tensión entre la sostenibilidad fiscal y la progresividad.
A nuestro modo de ver esta situación se zanja teniendo en cuenta que la sostenibilidad fiscal es un instrumento que se deberá interpretar de acuerdo con las reglas de la progresividad, y no es un principio constitucional por lo que al ser la sostenibilidad fiscal un criterio a tener en cuenta dentro del análisis del otorgamiento de un derecho pensional no puede igualarse al nivel del principio supranacional de la progresividad .
Lo anterior se encuentra debidamente fundamentando y expuesto en el parágrafo del artículo 1° del acto legislativo 03 de 2011 que enuncia:
“… Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva…”
Sostenibilidad Fiscal
Dentro de los alcances de la sostenibilidad fiscal traemos a colación una afirmación del Dr. Fernando Castillo Cadena en su investigación sobre la sostenibilidad financiera y donde considera que la sostenibilidad fiscal no es objetiva y depende del legislador o de decisiones políticas, asimismo cree que el concepto de este criterio depende de múltiples variables lo que no permite tener una definición integral frente al mismo.
De acuerdo a lo anterior, el Congreso legisla a fin de regular el gasto pero la Corte Constitucional debe ejercer el control a fin de salvaguardar el alcance y competencia del legislador a fin de que no se vulneren los derechos relacionados con los principios de progresividad y cobertura, toda vez que como lo indica la Corte Constitucional “existe una dependencia jerárquica entre la consecución de los fines propios del gasto público social y la aplicación del marco de sostenibilidad fiscal en la intervención del Estado en la economía. Quiere esto decir que, en caso de conflicto entre la aplicación del criterio de la sostenibilidad fiscal y la consecución de los fines estatales prioritarios, propios del gasto público social, deberán preferirse, en cualquier circunstancia, los segundos…”
Ahora bien, dentro de las tensiones que se presentan en este tema están las diferentes posturas realizadas por los abogados y defensores constitucionales que indican que la sostenibilidad fiscal no es un principio sino al contrario es un instrumento que se encuentra supeditado a los demás principios constitucionales y a su vez algunos economistas y políticos en donde indican que la sostenibilidad fiscal es un principio y debe darse el tratamiento de tal nivel, con lo anterior consideramos que no debería existir este tipo de tensión toda vez que ha sido claro que la sostenibilidad fiscal no es un principio y ese fue el espíritu del Acto Legislativo 03 de 2011, incluso traemos a colación lo siguiente:
“La sostenibilidad fiscal es importante para el progreso económico y social de un país en la medida en que el sector público busca que, ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la política de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y en el largo plazo se logren importantes objetivos públicos, como la reducción de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento económico estable (Gaceta del Congreso 451 de 2010, pág. 14) En este orden de ideas, se establece claramente que la sostenibilidad fiscal es un “instrumento de protección de los derechos sociales de los colombianos, y como tal, de la realización de los fines del Estado Social de Derecho” (Gaceta del Congreso 451 de 2010, pág. 17. Cursivas añadidas)” .
Uno de los puntos de debate permanente por parte del ejecutivo y del Congreso es que le son endilgados a los jueces constitucionales un supuesto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal en sus fallos y providencias indicando que los mismos crean judicialmente los derechos y no prevén el impacto fiscal que pueden tener los mismos, lo que genera tensiones en asuntos relacionados con regímenes de transición toda vez que se otorgan en oportunidades derechos a quien no los tiene de forma individual afectando el presupuesto pensional de los demás ciudadanos, en temas de aplicación del principio de favorabilidad ya que muchas veces estos fallos implican el reconocimiento de derechos a trabajadores no previstos presupuestalmente, aunado a que la solidaridad intergeneracional ya no es la misma teniendo en cuenta que ha decrecido por lo que el presupuesto pensional se vería expuesto a una inviabilidad afectando la sostenibilidad del sistema.
Frente a los anteriores argumentos nos preguntamos, si el juez debe ceñirse a las provisiones presupuestarias en sus fallos, o si es cierto que el juez otorga derechos individuales indiscriminadamente dejando de lado los colectivos y sobre este punto consideramos que el juez no debe dentro de su autonomía judicial equiparar los derechos reclamados por un ciudadano frente al criterio de la sostenibilidad si tiene claro que el reclamante tiene sus derechos causados o expectativas legítimas sobre el mismo, por lo que el juez no debería estar obligado a realizar estudios sobre impactos fiscales de sus fallos cuando se enfrenta a derechos supranacionales, ya que esto excedería los límites que tiene como autoridad judicial.
